Василий Романец. Фото из личного архива

Юрист Василий Романец — о том, кому развязывают руки формулировки внесенного в Госдуму законопроекта о добровольчестве (волонтерстве).

Перефразируя известное изречение, можно сказать: кто не хочет (или не хотел быть) добровольцем, у того нет сердца, а кто хочет (или хотел бы) заработать на добровольцах — у того нет совести. Желание конвертировать свою энергию в деньги или иной доход не предосудительно, но недопустимо там, где счастье не в деньгах и коммерция неуместна.

Президент РФ неоднократно обращал внимание на то, что добровольчество и волонтерство – это «прежде всего, бескорыстное и искреннее служение благородным и созидательным целям», имеющее колоссальный социальный потенциал, который должен быть обязательно востребован». Законодателям стоит не семь, а семьдесят раз отмерить, прежде чем установить правила, по которым будет развиваться эта сфера. Сделать это нетрудно, если серьезно отнестись к критическим замечаниям и предостережениям экспертов от НКО, хорошо знакомых с «подводными камнями» в данной области. В последнем законопроекте о добровольцах (волонтерах) таких камней немало, они названы по именам, но субъекты законодательной инициативы их в упор не видят.

Волонтеры. Фото со страницы Марафона «РУСАЛ» «ВКонтакте»

Современное добровольческое и волонтерское движение, конечно же, нуждается в регулировании, с этим никто не спорит, и вопрос о правовом решении этой проблемы стоит на повестке дня законодателей с 2013 года. Но уж очень непривычен объект регулирования, стандартные подходы для него не годятся, вопросов при обсуждении очередного законопроекта больше, чем ответов…

Минус первый – декларативный

В пояснительной записке к законопроекту указано, что «задачей законопроекта является формирование единого подхода к регулированию отношений в сфере добровольчества (волонтерства)» и он «уравнивает понятия «волонтерство» и «добровольчество», что позволит устранить сложившиеся к настоящему времени противоречия между рядом нормативных правовых актов в этой сфере». Уравнивание происходит очень просто: авторы ставят между понятиями знак равенства (взмах волшебной палочки), объявляют их тождественными, и – о чудо! – все расхождения, все нестыковки, над которыми эксперты бьются с 2013 года, якобы исчезают.

Однако, сколько ни повторяй слово «халва», во рту сладко не станет. Та же история с добровольцами и волонтерами: сколько ни прячь волонтеров в скобки, разница между ними и добровольцами сохраняется. Собственно, своим появлением в 2007 году термин «волонтер» обязан именно необходимости зафиксировать его отличие от термина «доброволец», а заодно и дистанцироваться от благотворительной деятельности (см. ФЗ от 01.12.2007 №310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года…»). В действующем законодательстве определения терминов «доброволец» и «волонтер» закреплены в разных федеральных законах и имеют два существенных отличия, которые не могут исчезнуть только потому, что понятия объявили тождественными:

1) сфера деятельности. Добровольцы осуществляют свою деятельность в сфере благотворительности, волонтеры действуют исключительно в сфере физической культуры и спорта (за редким исключением, возможным при соблюдении определенных жестких ограничений);

2) безвозмездность деятельности. Деятельность «добровольца» полностью безвозмездна,  это соответствует таким принципам благотворительной деятельности, как бескорыстность и безвозмездность. Деятельность «волонтера» исключает возможность предоставления ему денежного вознаграждения, однако про другие формы вознаграждения закон умалчивает, следовательно, неденежные компенсации теоретически возможны. Это противоречит принципам благотворительной деятельности и не позволяет волонтерам этой деятельностью заниматься.

Внесенный законопроект, добиваясь равенства между добровольцами и волонтерами, идет на прямое нарушение принципов бескорыстности и безвозмездности,  предлагая закрепить право добровольца «получать в случаях, предусмотренных законодательством РФ, поддержку в форме бесплатного, льготного или внеочередного получения услуг, предоставляемых государственными или муниципальными учреждениями и организациями» (п. 5 ч. 1 проектируемой статьи 17.1).

ярославль
Фото: волонтерыпобеды.рф

Таким образом, техническое отождествление терминов «доброволец» и «волонтер», которое предлагает законопроект, не устраняет противоречий, а добавляет новых, что может привести к появлению двух институтов с различным правовым статусом и разным правовым регулированием, но… с идентичным названием.

Кстати, существующее разделение терминов «доброволец» и «волонтер» вполне позволяет применять на практике нормы, регулирующие правовой статус этих разных институтов. Никакой нужды объявлять эти термины тождественными нет. Конечно, на бытовом уровне, в СМИ и на уровне органов власти (мероприятия, программы, переписка) они часто взаимозаменяются, но это же не повод для внесения изменений в закон. И уж точно не критерий четкости правовой базы.

Минус второй – спортивно-коммерческий

Законопроект предлагает распространить благотворительную деятельность на профессиональный спорт, по действующему закону это исключено.

Что такого необыкновенного случилось за последнее время с профессиональным спортом, что ему вдруг на равных с детской дворовой командой понадобилось содействие благотворителей (не путать со спонсорами!), авторы законопроекта умолчали. А ведь это изменение в корне противоречит сути благотворительной деятельности, потому что «профессиональные спортивные соревнования» и «профессиональный спорт», по факту, являются предпринимательской деятельностью (см. п.п.10.3, 11 ст. 2 ФЗ от 04.12.07 №329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»).

Минус третий – организационно-партийный

Согласно действующему законодательству, добровольческая деятельность может осуществляться исключительно в рамках благотворительной деятельности, как наиболее соответствующей самой природе добровольчества. Авторы нового законопроекта, похоже, усомнились в этом и предлагают новое определение термина «добровольческая (волонтерская) организация», дополнив перечень некоммерческих организаций, которые могут заниматься благотворительной деятельностью, автономными некоммерческими организациями (АНО) и ассоциациями (союзами). Но ни для кого не секрет – уж для юристов-то точно, – что ни АНО, ни ассоциации, ни союзы для благотворительной деятельности не предназначены и не могут ею заниматься. Эксперты не раз и не два обращали внимание на эту ошибку в предыдущих законопроектах, но авторы опять включают в проектируемую норму АНО и ассоциации (союзы). Зачем? Непонятно.

Равно как непонятно и то, куда делась прямая оговорка относительно политических  партий, которые тоже не могут быть добровольческими (волонтерскими) организациями. Любопытно, что на стадии общественного обсуждения законопроекта на портале regulation.gov.ru данная оговорка была, но в тексте законопроекта, внесенном на рассмотрение Думы, ее нет. Оговорку в Думу не взяли! Из этого следует, что запрета нет и что политическим партиям можно привлекать добровольцев (волонтеров). Какие перспективы открываются! Вот только не имеют они отношения ни к благотворительности, ни к сфере физической культуры и спорта. И это еще одно очень серьезное противоречие действующему законодательству.

Минус четвертый – коррупционный

Законопроект предлагает определение «организатора добровольческой (волонтерской) деятельности», которое практически совпадает с термином «добровольческая (волонтерская) организация». Разница лишь в том, что организацией могут быть только НКО, а организатором – граждане (т.е. физические лица), любые организации (как некоммерческие, так и коммерческие), органы государственной власти и местного самоуправления.

При этом никаких отличий в деятельности организации и организатора нет: и те, и другие привлекают добровольцев (волонтеров) на постоянной или временной основе, и те, и другие имеют право руководить их деятельностью.

Честно говоря, допуск коммерческих организаций к организации добровольческой и волонтерской деятельности – это уже не минус, а настоящая мина (!), кстати не очень замедленного действия. Похоже, что авторы законопроекта совершенно забыли о том, что основной целью деятельности коммерческих организаций является извлечение прибыли, а это совсем не по пути с добровольцами. Более того – это порождает серьезные риски злоупотреблений, в частности при оформлении в качестве добровольцев фактических работников организации и уклонении от уплаты налогов и сборов с фонда заработной платы.

Кроме того, авторы документа, судя по всему, упустили из виду, что деятельность коммерческих организаций так же, как и деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления (которые также любезно приглашены в число организаторов добровольцев), не направлена на достижение общественно полезных целей. И коммерческие организации, и органы власти разных уровней решают другие задачи — тоже важные, но другие, в связи с чем требует доработки ч. 4 проектируемой статьи 17.1.

Но и это еще не все. В качестве «вишенки на торт» реформа допускает оказание государственной поддержки «организаторам добровольческой (волонтерской) деятельности», в том числе и коммерческим организациям, органам государственной власти и местного самоуправления… Какие перспективы грозят открыться! Правда, формы поддержки в законопроекте пока не конкретизируются, но это уже не принципиально.

Минус пятый – терминологический

И, наконец, последняя, на первый взгляд не особо заметная, но очень важная, даже знаковая деталь. В тексте законопроекта используется терминология, неприменимая к сфере добровольчества, а именно термин «труд» (см ч.7 ст.5, п.7 ч.1 проектируемой статьи 17.1). В соответствии с Трудовым кодексом РФ (ст. 15), трудовые отношения априори являются возмездными, поэтому не могут быть применены к деятельности гражданина в качестве добровольца.

Итого.

Принятие документа в текущей редакции приведет к «огосударствлению» сферы добровольчества, породит возможности для злоупотреблений правом и коррупции и, в конечном счете, дискредитирует добровольчество как вид благотворительной деятельности. По действующему законодательству, привлекать добровольцев могут только НКО, и это не случайно. Любая попытка эксплуатации добровольцев, тем более с опорой на закон, очень быстро обнулит тот самый «колоссальный социальный потенциал», который, по словам Президента РФ, обязательно должен быть востребован.

О какой четкой правовой базе деятельности НКО может идти речь, когда, согласно законопроекту, организатором добровольческой деятельности может стать любой, кому вздумается, будь то физическое или юридическое лицо, или даже какая-то политическая партия! Где гарантии, что они не будут использовать добровольцев и волонтеров в своих личных интересах? Нет таких гарантий в законопроекте. Зато есть многочисленные отступления от действующего законодательства, которые объективно ведут к ухудшению ситуации в сфере добровольчества.

Фото: волонтерский отряд «Пепел Чернобыля»

Получается, что в результате требования президента о необходимости снять все барьеры для развития добровольчества авторы документа сняли барьеры для всех, кто хочет иметь доступ к этому святому делу. Безотносительно намерений, которыми руководствуются желающие руководить добровольцами и волонтерами.

Сейчас в волонтерских и добровольческих проектах участвует много молодежи, школьников и студентов. Без сомнений, их привлекает «бескорыстное и искреннее служение благородным и созидательным целям», однако в правовом  отношении молодежь зачастую беззащитна. Поэтому задача законодателей – не хлопотать об интересах тех, кто хочет организовывать, руководить и получать господдержку за добровольцев и волонтеров, а беспокоиться о том, чтобы молодежь всегда имела возможность и условия, чтобы направить свою энергию действительно на эти самые «благородные и созидательные цели».

***

Василий Романец — эксперт Ассоциации «Юристы за гражданское общество». Ассоциация оказывает правовую поддержку и содействие всем некоммерческим организациям России. Некоммерческое партнерство профессиональных юристов существует с 2006 года в Москве, сейчас ассоциация работает по всей России.

Рекомендуем

Что нужно сделать в Год волонтерства

Директор СВОД Владимир Хромов — о том, почему мало просто объявить День и Год волонтера и какие проблемы нужно решить, чтобы действительно помочь добровольцам.