Алла Осипова

Главному закону, определяющему жизнь российского третьего сектора, Федеральному закону «О некоммерческих организациях» скоро исполняется 20 лет. За время существования он побил своеобразный рекорд: поменялся 51 раз («юбилейное» изменение пережил 8 марта 2015 года). И это, похоже, не предел…

Сейчас активно обсуждаются еще более масштабные изменения некоммерческого законодательства. Какие перемены ожидают правовое пространство НКО? Насколько они соответствуют мировым тенденциям? Чего стоит опасаться организациям гражданского общества? Об этом АСИ рассказала председатель совета ассоциации «Юристы за гражданское общество» Дарья Милославская.

Похоже, «конституция» нашего гражданского общества — не идеал стабильности. Как расценивать эти многочисленные изменения: как попытку спасти никуда не годный текст или как стремление довести добротный закон до совершенства?

За 20 лет жизнь достаточно серьезно поменялась, и закон вместе с ней. Изменились приоритеты, ценности, представления о том, ради чего человек должен или хочет тратить свои силы, время и душу. Закон о некоммерческих организациях был в некотором роде «пластилиновым». Очень много поправок (примерно 40 из этих 50) были техническими, то есть вносили мелкие непринципиальные изменения. Оставшиеся десять были действительно серьезными. Они были связаны с контролем за деятельностью НКО, отчетностью, взаимодействием с государством.

Сложно оценить их однозначно позитивно или негативно. Например, в 2010 году было введено понятие социально ориентированных организаций, что расширило возможности для получения НКО государственной поддержки. Увеличилось количество видов деятельности таких организаций — сейчас их 17, а начиналось с девяти. Введение статуса организации, «исполняющей функции иностранного агента», конечно, не позитивная поправка…

С другой стороны, недавнее введение норм об исключении из реестра можно рассматривать в современном контексте как положительное событие. Надо признать, что более 50 изменений — достаточно серьезная цифра: законодательство, безусловно, должно меняться и отвечать реалиям времени, но все-таки это слишком много. Видимо, закон требует более серьезной и внимательной единовременнной переработки.

Депутаты как раз работают над этим, и создана рабочая группа при Совете по правам человека при Президенте РФ под руководством Михаила Федотова. Как может поменяться закон, учитывая мировую тенденцию развития законодательства в сфере НКО?

Глобальная тенденция в отношении некоммерческого законодательства, к сожалению, не благоприятствующая, а ограничительная. Международный центр некоммерческого права недавно обнародовал интересное исследование: с 2012 года в 30 странах мира внесены и приняты нормативные акты, которые достаточно заметно ограничивают иностранное финансирование. В 60 странах приняты нормативные акты, сокращающие другие возможности некоммерческих организаций, и шире — гражданского общества.

Речь идет о развивающихся странах?

Обо всех. По большей части, конечно, это страны третьего мира — Египет, Ангола, Камбоджа, Венесуэла, Таджикистан. Сейчас обсуждается ограничение иностранного финансирования в Израиле, Венгрии, Сербии. И даже в Испании — хотя там это связано не столько с НКО, сколько в целом со свободой мнений и собраний. В этом смысле мы вполне в русле мирового тренда, и надеяться на то, что у нас может быть как-то иначе, думаю, не стоит.

Есть ли риск, что под предлогом внесения технических изменений закон о некоммерческих организациях приобретет репрессивный характер и круто поменяет правовое поле, в котором существуют российские НКО?

Не думаю. Те ограничительные нормы, которые уже есть, наверняка останутся, но новые вряд ли добавятся. Хотя бы потому, что по уровню ограничений нас сильно опережают только Белоруссия, Туркмения, Узбекистан. Не думаю, что мы пойдем по такому сценарию развития.

Видимо, на необходимость менять законодательство о НКО повлияли изменения Гражданского кодекса, которые коснулись и некоммерческих организаций?

Изменения в Гражданский кодекс, конечно, весьма значительно повлияли на жизнь НКО. Были упорядочены организационно-правовые формы НКО (вместо 27 или, по разным мнениям, 32 их стало 11), произошло разделение всех юридических лиц на корпоративные и унитарные. В некотором смысле, это неплохо: для многих НКО, зарегистрированных как бог на душу положит во время «некоммерческого бума» 1990-х, это стало поводом задуматься, насколько их форма соответствует нынешним реалиям.

Безусловно, именно поправки в Гражданский кодекс недвусмысленно подтолкнули всех, кто так или иначе причастен к законотворчеству, к мысли об изменении базовых законов, регулирующих жизнь «третьего сектора». Правда, делать это надо было бы быстрее: сейчас большинство некоммерческих организаций находятся в подвешенном состоянии.

Почему «в подвешенном состоянии»?

Прошло больше года (это было 1 мая 2014-го) с момента публикации большинства новых норм Гражданского кодекса. Первого сентября будем отмечать годовщину с момента вступления в силу всех его норм, за исключением одной, вступившей в силу с 1 января 2015 года. И я бы сказала, мягко говоря, некрасиво, что в течение такого долгого времени основной закон, которым руководствуются некоммерческие организации, действует только в той части, которая не противоречит ГК. То есть процентов на 80.

Что в этих двадцати процентах, которые ставят НКО вне закона?

Не действующими продолжают оставаться очень важные нормы. Например, норма, связанная с предпринимательской деятельностью НКО. С точки зрения нового ГК, с 1 января 2015 года некоммерческая организация не имеет права заниматься предпринимательской деятельностью, а может вести только «деятельность, приносящую доход». Для э того у нее должно быть обособленное имущество в размере 10 тысяч рублей. Кроме того, нужно поменять устав, внеся в него соответствующее словосочетание и перечислив виды деятельности, приносящей доход. Если организация этого не сделала, то она не имеет права заключать никакие договоры услуг или получать проценты со вкладов. Если НКО продолжает оказывать возмездные услуги, то, с точки зрения проверяющих органов, она нарушает закон. И в данном случае формально проверяющие правы.

То есть фактически те, кто этого не сделал (а таких большинство), нарушают закон?

Да, они в зоне риска, и всем организациям, которые приходят к нам на консультации, мы об этом говорим. Помогаем им зарегистрировать новую редакцию устава, правильно сформулировать новые положения. Все организации сейчас находятся на распутье: то ли вносить изменения в уставы, то ли ждать… Многие склоняются к тому, чтобы изменения в устав внести и быть, по крайней мере, вне зоны риска по предпринимательской деятельности. И пребывают в надежде, что и закон о НКО, и закон об общественных объединениях не поменяются кардинально, и им не придется в ближайшем будущем делать двойную работу.

Может ли случиться такое, что закон о некоммерческих организациях будет вообще упразднен? Во многих странах нет специального законодательства о НКО. Насколько это было бы катастрофично (или, напротив, хорошо) для России?

Это возможно — с точки зрения многих юристов-теоретиков, Гражданский кодекс уже регулирует практически все, что касается НКО. То есть специальных вопросов, которые нужно было бы отражать в отдельном законе, уже не так много.

Впрочем, у меня есть некоторые сомнения по поводу такого развития событий. Хотя бы потому, что минимум два важных направления кодекс не покрывает: вопросы контроля за деятельностью НКО и сферу их взаимодействия с органами власти. В том числе ведение реестра организаций, выполняющих функции иностранного агента. Ради этого закон о НКО все-таки может быть сохранен, несмотря на мнение экспертов, входящих в рабочую группу при Совете по правам человека, предлагающих все нормы о регистрации перенести в закон о регистрации юридических лиц, а нормы о контроле – в 294 закон. Особенно важно сохранить нормы о государственной поддержке НКО — пожалуй, это единственное, что дает сейчас НКО ощущение, что они не брошены.

Недавно депутат Гудков внес предложение поменять закон об иностранных агентах, призвав перестать бороться с отечественными меценатами, имея в виду Дмитрия Зимина и его фонд «Династия». Может быть, это признак того, что маятник качнулся в другую сторону?

Хочется верить, но думаю, что это значило бы выдавать желаемое за действительное. Конечно, спасибо депутату Гудкову: он единственный человек, который воспользовался своими депутатскими возможностями, чтобы громко заявить о том, что применение некоторых норм закона происходит, мягко говоря, с перегибами. Впрочем, если бы это предложение всерьез рассматривалось, оно было бы внесено не одним депутатом, а хотя бы группой.

Насколько мне известно, никто не планирует отменять эти нормы — хотя они могут быть подвергнуты некоторой корректировке. Если организации выполняют действительно важные функции, участвуют в улучшении социального климата, то они, вероятно, смогут получать любое, в том числе иностранное, финансирование на свою деятельность.

Даже если ведут политическую деятельность?

Вообще вопрос определения политической деятельности — самый проблемный в применении тех норм закона о НКО, в которых идет речь об иностранных агентах. Я разделяю мнение многих наших коллег, которые считают, что закон не подлежит корректировке и должен быть отменен. Но понимаю, что это вряд ли возможно.

Думаю, прежде всего нужно откорректировать понятие политической деятельности, чтобы ее критерии были объективны. Пока они размыты, некоторые акты по итогам проверок звучат так: «Глава организации является членом Общественной палаты региона и может оказывать влияние на общественное мнение — в связи с этим деятельность организации признана политической». Или — «руководитель неоднократно выступал в СМИ». Надо понимать, что многие руководители и без своих организаций являются сильными личностями, и их деятельность не может полностью проецироваться на организацию. Человек становится членом общественного совета не по должности, а потому, что имеет определенный опыт и знания.

Если корректировки политической деятельности не произойдет, правоприменение закона будет оставаться оскорбительным для многих организаций, которые внесены в реестр.

Что вы думаете о последнем правовом приобретении — законе о нежелательных организациях?

В какой-то степени это история из серии «у страха глаза велики». Многие уверены, что закон направлен исключительно на НКО, тогда как в его тексте фигурирует словосочетание «иностранные международные неправительственные организации». То есть организации могут быть и коммерческими.

Пока мы не знаем, как и в отношении кого будет применяться закон. Я беседовала с очень многими иностранными организациями — они напуганы самим фактом существования такого документа. Это достаточно беспрецедентный закон, который держит в состоянии напряжения практически все иностранные организации (кроме правительственных), которые так или иначе осуществляют деятельность на территории России.

Министерство юстиции уже вывесило проект приказа о порядке формирования реестра организаций, деятельность которых нежелательна. Общественное обсуждение продолжается до 1 июля. Что будет потом — посмотрим.

Так или иначе, для организации, деятельность которой признана нежелательной, существование становится достаточно проблематичным?

Да. Организация узнает о том, что ее деятельность нежелательна, только в момент опубликования списка. С этого момента все кредитные организации прекращают взаимодействие с ней, она не может продолжать работу своих филиалов и представительств, не может открывать новые, не может распространять материалы, проводить любые расчеты.

Правда, непонятно, как это соответствует другим нормам российского законодательства: во всех организациях работают российские граждане, которые, в случае ликвидации юридического лица, должны быть заранее информированы, получить выходные пособия и так далее. Нужно посмотреть, как будет применяться закон. Возможно, это просто инструмент на случай, если иностранные организации будут слишком активно участвовать в нашей внутренней жизни.

Ассоциация «Юристы за гражданское общество» много лет помогает НКО решать правовые проблемы. Какие перемены вы заметили в последнее время?

Гораздо больше людей хотят получить правовую поддержку. Главное, люди стали более внимательно относиться к нормам закона, стараются стать более грамотными, чаще задают вопросы, стараются подстраховаться консультацией с юристом. Многие обращаются за письменными разъяснениями.

Прежде, чем что-то сделать, руководители НКО думают о рисках и ответственности. Нам, как юристам, это близко — мы всегда предпочитаем проконсультировать заранее, чем разбираться с последствиями. Хотя вопросы стали более жесткие и сложные.

Глядя на последние новости из области некоммерческого законодательства, порой хочется держаться подальше от любой гражданской активности…

Как ни парадоксально, все это способно позитивно повлиять на гражданское общество. Для того чтобы делать добрые дела (например, покрасить площадку во дворе или помогать детям-инвалидам), не нужно иностранное финансирование. Все это законодательство, которое мы обсуждаем, таким организациям тоже практически не нужно.

Для тех, для кого гражданская активность — это скорее профессия, кто в принципе особо ничего не делает, но всегда готов поговорить и рассказать, как все плохо, это может быть «часом икс». Им придется искать другие источники дохода. У тех, кто реально работает, будет немножко меньше возможностей, меньше людей, которым они помогут. Но думаю, это все-таки временная мера.

Те, кто пройдет через сложный период ужесточающих изменений в законодательстве, несправедливого и не единообразного правоприменения (в одном регионе так, в другом — иначе), тот будет и дальше продолжать работать, развивать гражданское общество. И делать это с большей уверенностью в своих силах.

Фото: facebook.com/ Алла Осипова

Рекомендуем

Спецдокладчик ООН примет участие в рассмотрении жалобы российских НКО в Страсбурге

Специальный докладчик ООН по вопросу о положении правозащитников Мишель Форст примет участие в слушаниях по жалобе российских некоммерческих организаций на закон «об иностранных агентах».