Сергей Ковалев: Институт омбудсмана в России – это имитация
С.К.: В современной России служба уполномоченного не имеет никакого значения, и не может иметь.
Г.Ш.: Почему?
- Эта служба уникальна тем, что не имеет никаких властных полномочий. Вся ее философия основана на серьезном авторитете как самой службы, так и возглавляющего ее человека – омбудсмана, на независимости и непредвзятости ее расследований, на том, что рекомендации службы омбудсмана, учитывающие интересы личности, будут тщательным образом оценены и учтены теми государственными ведомствами, которым они адресованы.
Таким образом, служба омбудсмана никакими санкциями не обладает, а только заявляет свое авторитетное мнение, защищающее человека. Поэтому очевидно, что при существующем государственном устройстве такая служба не может существовать. Она может только имитироваться.
- Вы считаете, что у нас антидемократическое государство?
- А разве нет? Хорошо, чтобы не переходить на личности, посмотрим на концепцию государства, которая ставит вопрос: что важнее, коллективное право или индивидуальное? Наше государство своими действиями отвечает: конечно, коллективное. Ведь коллектив – это много, это, в конце концов, и есть государство.
Эта концепция основана на сверхценности государства. Для ее приверженцев государство – это такая мистическая сущность, это сверхцель для всего общества, и для каждого гражданина, кто ее обслуживает.
В такой системе нравственный авторитет омбудсмана, его непредвзятости и независимости, внимания к гуманитарным ценностям, власти не нужен. Что это еще за служба, которая будет указывать, что человечно, а что бесчеловечно, как надо исполнять закон…
Арифметика здесь простенькая, но к праву она не имеет никакого отношения. Праву чужды арифметические соображения, оно имеет другую природу, основано на иных принципах. Для права не важно, сколько человек затрагивает то или иное решение, главное, чтобы оно было правильным и справедливым. Право – это вовсе не инструмент власти, это границы власти, ее ограничения. Право – это то, что вне политики и над политикой.
Противоположная концепция совсем другая. Источник власти – народ. Народ делегирует свои властные полномочия государству на строго ограниченное время, и осуществляет над ней контроль. Согласно такому подходу, власть – очень важный орган общества, но ограниченный во времени и обслуживающий народ. Если власть хорошо обслуживает – через четыре года ей будут продлены полномочия. Если нет – народ передаст власть другим людям.
- Если я вас правильно понял, то первую модель концепции вы приписываете России, вторую – западным странам с развитой демократией. Но и в нашей стране провозглашен приоритет личности.
- Провозгласить какие-то ценности – еще не значит следовать им. Наверное, наиболее ярко концепция приоритетов той или иной страны проявляется во время экстремальных ситуаций. Например, во время захвата заложников террористами.
Для системы, в которой главное – жизнь и благополучие людей, первый приоритет – это жизнь заложников. Что должен делать, скажем, экипаж захваченного самолета? Беспрекословно выполнять требования террористов. Потому что на борту пассажиры. Отсюда следует, что надо вступать с террористами в переговоры, всеми способами стараться спасти жизни заложников. Штурм – совершенно крайнее решение, когда иные способы исчерпаны.
Как поступают у нас? Вспомните «Норд-Ост». Тогда было принято решение применить против террористов наркотический газ. Любой эксперт-химик, ознакомившись с этим планом, сказал бы: жертвы из числа заложников неминуемы, и их будет много. Потому что в тех точках, где будет распыляться усыпляющий газ, его концентрация в десятки раз превысит минимальную летальную дозу. То есть те, кто будет находиться рядом, наверняка получат смертельную дозу. Что и подтвердилось печальными событиями – погибли более ста заложников.
Значит, человек, который принимал решение применить этот метод, должен был взвесить эти риски. Он взвесил, и выбрал применение газа. Это говорит о том, что первым приоритетом были не жизни заложников, а нечто другое – так называемый престиж государства и провозглашенный руковод-ством страны принцип: «Мы не ведем переговоров с бандитами».
То же самое относится и к Беслану. Правда, вместо газа там применялись танковые орудия и огнеметы, но это не меняет сути: жизни заложников шли вторым планом.
- У Вас был опыт ведения переговоров с террористами в Буденновске в июне 1995 года. Там тоже был штурм захваченной бандитами больницы, который закончился гибелью 80 заложников.
- О захвате больницы и о том, что там около тысячи заложников, я узнал в Германии, где был с визитом. Отменил все встречи, помчался в Буденновск. Премьер Виктор Черномырдин наделил меня полномочиями образовать комиссию и приступить к переговорам. Штурм был до этого. С того момента, как мы встретились с Шамилем Басаевым, ни один заложник в Буденновске больше не погиб. Мы с ним быстро пришли к соглашению, потому что это было просто, – Басаев не выдвигал других требований, кроме перемирия и начала переговоров. Я считал, что это правильно и справедливо: войну надо заканчивать, переговоры – начинать. Результат известен – все заложники были освобождены, а перемирие продолжалось до 17 декабря 1995 года.
- В июне 1995 года вы уже не были Уполномоченным по правам человека.
- Да, меня сместили с этого поста 10 марта 1995 года. Но депутатом Госдумы я оставался, а также был председателем президентской комиссии по правам человека, и заместителем председателя комиссии по наблюдению за правами человека в Чечне.
Но дело здесь не в должности. Да, я был первым омбудсманом в нашей стране. Мы начинали с того, что разрабатывали основы этого института: собирали документы, формировали аппарат, думали, как будем осуществляться контроль… А потом началась первая Чеченская война. Где быть омбудсману, который стремится использовать свой авторитет в гуманных целях? На гражданской войне. Я был там со своей группой, которая называлась «Миссия Уполномоченного по правам человека». Мы не защищали ни русских, ни чеченцев - мы защищали людей, независимо от их пола, возраста, вероисповедания. Мы защищали права человека. Госдума, которая в 1994 году утвердила меня в этой должности, в 1995 отстранила меня от обязанностей омбудсмана. Хотя формально формулировка звучала иначе, но фактически - за протесты против войны в Чечне.
Однако после отставки наша миссия не прекратила работы, и в том же составе продолжала действовать в Чечне. Только мы ее
назвали по-другому – «Миссия общественных организаций». - Тем не менее, война в Чечне закончилась без мирных переговоров.
- Это большой вопрос – закончилась ли? Весь Северный Кавказ сейчас тлеет. Да, в самой Чечне сейчас похищений меньше. Например, за первую половину 2007 года там было всего 18 случаев исчезновения людей. По сравнению с таким же периодом 2006 года это принципиально меньше – тогда было более 100 случаев. Но что происходит сегодня в соседних республиках: Ингушетии, Дагестане?
Пока наша страна живет вопреки закону, служба омбудсмана – это имитация.
- И то, чем занимается сейчас нынешний уполномоченный по правам человека Владимир Лукин, – это тоже имитация?
- Владимиру Петровичу доступно кое-что сделать, поскольку его назначили по предложению Путина. Лукин – выраженный приверженец теории малых дел: делать что можно в пределах своих возможностей. В пределах своих возможностей он и действует, и кое-что полезное иногда делает. При этом Владимир Петрович не вмешивается в принципиальные дела.
- Например?
- В Литве недавно произошел ужасный случай. Пьяный полицейский на машине налетел на группу младших школьников и убил троих. Президент Литвы Валкус Адамкус отправил в отставку начальника департамента полиции и удовлетворил прошение об отставке министра внутренних дел. Выступая перед прессой, Адамкус отметил, что очень жалко отправлять в отставку опытных чиновников, но иного выхода в этой ситуации он не видит.
И вспомните события декабря 2004 года в башкирском Благовещенске, когда милиционеры устроили массовые избиения граждан. Что после этого случилось с главой МВД Башкирии? Ничего. И министр внутренних дел России Рашид Нургалиев остался на своем месте. Вот вам разница. Поэтому в Литве возможен институт омбудсмана, а в нынешней России - нет.
Вот почему в нашей стране возможен либо тот омбудсман, который через короткое время вышвыривается вон, либо омбудсман, который примеряется к существующим возможностям. Это имитация этой службы. Мы занимается очень грубым фокусничеством.
Наталья Мирза: Наши люди не привыкли искать правду
Н.М.: Я считаю, что институт Уполномоченного по правам человека в России очень нужен. Это новая форма защиты прав человека, которая еще не очень распространена. В историческом плане - это недавнее начинание. У нас люди не привыкли активно защищать свои права. Надо учиться.
Г.Ш.: Насколько эффективна деятельность российского института Уполномоченного по правам человека на федеральном и региональном уровнях?
- Региональные уполномоченные избираются в соответствии с законодательством регионов. Эффективность каждого конкретного уполномоченного по правам человека зависит как от регионального закона, так и от личности самого омбудсмена. Есть очень эффективные институты, есть менее. Например, один из очень эффективных – в Перми, там сильный омбудсман. Сильные уполномоченные в Калуге, Екатеринбурге и т.д.
- Они контактируют с Владимиром Лукиным?
- Конечно. У нас есть совет при Лукине. Члены совета периодически собираются, примерно раз в три месяца, сверяют свои мысли и планы. Владимир Петрович старается помочь своим коллегам из регионов со встречами на федеральном уровне. Они очень хорошо и плотно сотрудничают.
- Насколько прислушиваются федеральные власти к мнению Уполномоченного?
- Мне трудно сказать, насколько они прислушиваются. Но есть закон, по которому чиновники обязаны отвечать на запросы омбудсмана. Причем, если к ним обращается Лукин, то ответить должно первое лицо ведомства. Бывают, конечно, и отписки, но в принципе, сотрудничаем неплохо. И верхний эшелон МВД всегда реагирует, и Минюст, и прокуратура. А с формальными ответами мы боремся.
- Как?
- Во-первых, стараемся заключать договоры о сотрудничестве с первыми лицами. В рамках этих договоров пытаемся наладить конкретное сотрудничество: вместе проводим проверки, вместе рассматриваем некоторые вопросы. Но, конечно, кроме этого у нас существуют и свои проверки, по итогам которых делаем выводы. То есть мы не полагаемся только на информацию чиновников.
- Часто ваша информация расходится с информацией ведомств?
- Бывает, что и расходится. Например, у нас есть группа людей, которые ездят по изолятором временного содержания (ИВС). Наши люди проверяют, как ИВС работают, соблюдается ли там закон. Часто правонарушения происходят как раз на этом первичном уровне. После составляем отчет, который направляем министру внутренних дел Нургалиеву. Надо сказать, что МВД на этом уровне очень хорошо реагирует. Они потом присылают нам свои отчеты, в которых указывают, что им удалось исправить, что не удалось. Я считаю, это полезная работа.
- Вы упомянули Нургалиева. Судя по вашим словам, он с Лукиным в контакте?
- Отлично работают вместе. А когда первое лицо реагирует положительно, его подчиненные это понимают и тоже стараются нам помочь.
- Если мы уж заговорили про МВД… Помните Благовещенск в Башкирии, где произошли массовые избиения граждан работниками милиции, и никто за это не ответил. Фактически, дело спустили на тормозах.
- На наш взгляд, в МВД сделали не те выводы по этой ситуации, которые нам бы хотелось. Но работа есть работа. Не знаю как в вашей работе, а в нашей бывает так: одно дело сделано более эффективно, другое - менее. В данном случае, сотрудничество получилось менее эффективным. Но сам факт того, что этот случай был рассмотрен на высшем уровне – это, я считаю, уже большое дело.
Вообще надо отметить, что показатели эффективности нашей работы такие же, как, например, в Европе. На самом деле, эффективность и там, и у нас невысокая.
- Принято считать, что в европейских странах права человека соблюдаются более четко.
- Я же не говорю о том, что у нас так же соблюдаются права человека. Я говорю, что у нас такая же эффективность решения вопросов. Это не одно и то же. В европейских странах совершенно другая культура и гражданского общества, и чиновников. В данном случае я говорю просто о параметрах защиты. Например, есть такой параметр – удовлетворение жалоб. И у них, и у нас это показатель равен примерно 7-8 %. Но у них могут быть одни проблемы, у нас другие. Одно дело, когда люди курят в ресторане и этим мешают другим посетителям, и другое дело, когда должностные лица в форме превышают полномочия…
- Или избивают в следственных изоляторах…
- Поэтому я так и говорю: превышают полномочия, потому что за этой формулировкой может стоять все что угодно.
- Проблема избиений, пыток у нас стоит остро?
- Не знаю насчет пыток, но жалобы на превышения полномочий бывают. Вообще, жалобы распределяются следующим образом. Примерно до половины жалоб – это жалобы на социалку: на невыплату пенсий, социальных пособий, на плохое жилье. Вторая основная половина жалоб, тоже около 50%, - на злоупотребления в тюрьмах, органах внутренних дел, прокуратурах разных уровней. Оставшиеся несколько процентов распределяются на детские и военные жалобы. Интересно, что от солдат срочной службы жалоб гораздо меньше, чем, например, от тех, кто находится под следствием. Это не потому, что в армии нарушений мало, а из-за того, что военнослужащим гораздо труднее жаловаться.
- Даже труднее чем заключенным?
- Может быть и труднее. Потому что заключенные – это люди во многих вещах более опытные, чем солдаты-срочники.
- Как вы считаете, насколько необходимы «отраслевые» уполномоченные – по правам ребенка, например.
- Это инициатива регионов. Я не совсем уверена, нужны ли такие уполномоченные. Потому что права ребенка ничем не отличаются от права взрослого человека. Это такой же гражданин, у него те же гражданские права. Я просто не вижу специфики. Дробить общие права на какие-то узкие направления – это только дробить эффект самого института омбудсмена. Впрочем, с другой стороны, чем больше защитников, тем лучше.
- Как вы представляете себе перспективы развития института по правам человека?
- Во-первых, уполномоченные есть не в каждом регионе России. Сейчас, правда, их количество постоянно увеличивается. Когда три с половиной года назад мы – команда Владимира Петровича Лукина - приступили к этой работе, в субъектах Федерации было около 20 региональных уполномоченных по правам человека. Сейчас их уже 44.
Мы постоянно напоминаем губернаторам, что в каждом регионе необходимо иметь своего уполномоченного. Федеральный закон не обязывает субъект заводить регионального омбудсмена, поэтому многие губернаторы раньше не хотели связываться с уполномоченным. Но сейчас ситуация меняется, и руководители территорий более лояльно относятся к защитникам прав граждан.
- Это количественные показатели работы. А как оцениваете качественные? По числу положительных ответов на ваши запросы?
- Нет. Вопросы ведь бывают разные. Иногда приходят и отрицательные ответы на наши просьбы, но они мотивированы, имеют под собой законную основу. Мне кажется, здесь не нужен такой формальный подход – чтобы увеличилось число случаев реагирования на наши письма. Наша цель - чтобы меньше нарушались права человека. Чтобы люди понимали, что у них существуют и обязанности, и права. И их права будут защищены настолько, насколько они сами готовы их отстаивать.
Наши люди не привыкли искать правду, поэтому не обращаться
ни в суды, ни в правозащитные общественные организации, ни к нам. Многие просто не знают о существовании Уполномоченного по правам человека. Просвещение в этом смысле – очень важная вещь. Мы самого начала пытались «пробить» свою передачу на ТВ, но не сложилось. А такая передача очень нужна…
