 |
Автор: Г.В. Семья, доктор психологических наук, член Координационного совета Министерства образования и науки РФ по Федеральной целевой программе "Дети-сироты"
12.10.2005
В истории многих европейских стран можно выделить периоды, когда дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, воспитывались преимущественно в различных учреждениях. Однако на сегодняшний день ситуация в этой области в западных и восточно-европейских странах существенно отличается. Так, в 2000 году в Центральной Европе вне семейной заботы находились 1916 детей на 100 тыс. населения в возрасте от нуля до 17-ти лет, в то время как в Великобритании - 490 детей.
Великобритания, США и ФРГ прошли долгий путь от системы заботы о детях, основанной на массовой институционализации, до современной политики и действующего законодательства в области социального обеспечения детей*. Главный принцип, который лежит в основе систем этих стран, - воспитание ребенка является преимущественно обязанностью его биологической семьи. Более того, считается, что ребенок должен развиваться и воспитываться в условиях постоянного и прочного контакта с тем, кто о нем заботится. Таким образом, обеспечение постоянного правового статуса заботы о детях - краеугольный камень системы социальной защиты и социального обеспечения. В сфере попечения сирот эти государства придерживаются в основном одних и тех же приоритетов.
Профилактические меры
Центральная роль в урегулировании кризисных ситуаций в семье, которые могут отразиться на благополучии ребенка, отводится социальным работникам, психологам и другим специалистам в этой области. В частности, предоставляются услуги родителям, у которых изъяли ребенка в целях обеспечения его безопасности. Делается это для того, чтобы помочь семье пережить кризис и способствовать возвращению ребенка.
Четкие процедуры обеспечения государственной заботы о детях
Они определяют степень вмешательства государства в дела семьи и условия, при которых ребенка могут изъять у родителей. Прежде всего должен быть установлен факт непосредственной угрозы для благополучия и безопасности ребенка, а также приняты все меры для урегулирования конфликта в семье. Как правило, агентства социальной помощи детям привлекаются к решению таких проблем задолго до наступления кризиса. Более того, ребенок может быть изъят только по решению суда по семейным делам или суда по делам несовершеннолетних.
Попечительство
Устройство ребенка в замещающую семью - временная мера. Она необходима на период, пока агентство пытается помочь кризисной семье и совместно с судом решает вопрос о возможности воссоединения семьи или передачи ребенка на усыновление. Однако из-за дефицита усыновителей, нехватки социальных работников и средств дети старшего возраста нередко остаются в замещающих семьях или интернатных учреждениях продолжительное время, при этом часто меняя попечителей. В Англии и США большинство таких детей устраивают в замещающие семьи. В Германии шире используются интернатные учреждения, не в последнюю очередь из-за дефицита семей, готовых взять их на воспитание. Учреждения в основном принимают детей с психологическими и другими проблемами, оказывают специализированную помощь, предоставляют условия для проживания небольшими группами. Главным образом они ориентированы на подростков.
Предпочтение отдается любым семейным формам устройства, нежели помещению в интернатные учреждения, в частности, из-за соображений экономии денежных средств. В последнее время все большее распространение получает устройство детей в семьи родственников, особенно, когда они нуждаются в приюте на короткий срок. Тем не менее, в Англии временные приюты используют гораздо реже, чем в США и Германии. Здесь считают, что детей целесообразнее оставлять биологическим родителям, а не заниматься их устройством под опеку.
Воссоединение биологических семей и право ребенка на возращение к родителям
Воссоединение семьи является приоритетной задачей в вышеупомянутых странах. Для ее выполнения агентства социальной помощи детям предлагают широкий спектр услуг по оказанию психологической помощи и социальной поддержки семьям. Кроме того, этому способствует законодательно закрепленное положение о праве ребенка на возвращение в семью. На каждом этапе процесса усыновления оговорены условия, при которых ребенок может вернуться в биологическую семью, если условия проживания в ней будут признаны приемлемыми и безопасными. Дело каждого ребенка, переданного в замещающую семью или приют, регулярно пересматривается, чтобы, по возможности, вернуть его биологическим родителям.
Усыновление
Если ребенок не может вернуться к родителям, то предпочтительным вариантом долгосрочной заботы становится усыновление как наилучший способ обеспечения постоянного статуса ребенка. Не так давно Великобритания и США стали проводить политику, направленную на увеличение количества усыновлений, установили сроки начала и завершения слушаний дел об усыновлении и приняли меры для ускорения процесса их рассмотрения в агентствах социальной помощи и судах. Германия же, судя по всему, склоняется в пользу содержания ребенка под опекой в течение более длительного времени в надежде на воссоединение семьи.
Отличия систем разных стран
Все страны придерживаются общих подходов к политике в области социального обеспечения детей. При этом их взгляды на наиболее эффективные методы по обеспечению постоянного статуса и гарантий безопасности ребенка расходятся незначительно.
Политика, которую английское правительство проводит с 2000 года, предусматривает введение новых национальных стандартов усыновления, основанных на признании семьи основной ячейкой общества. Ребенок имеет право на воспитание в любящей семье, которая может удовлетворить его потребности. Нужно сделать все, чтобы предоставить такие возможности биологической семье и помочь ей обеспечить ребенку постоянный уход в безопасных и приемлемых для него условиях. Если они отсутствуют, общество должно предоставить ребенку другие подходящие условия для постоянного проживания. Дети, оставшиеся без попечения родителей и не имеющие возможности вернуться в семью, имеют право на усыновление. Оно должно проводиться в максимально короткие сроки. Решение о судьбе ребенка, переданного под временную опеку, принимается с учетом его индивидуальных потребностей.
Политика социального обеспечения детей в США во многом совпадает с английской. Ребенок находится в центре внимания общества. Интересы родителей и других заинтересованных лиц играют второстепенную роль. Несмотря на то, что воспитание в биологической семье считается наиболее благоприятным для развития ребенка, могут использоваться и другие формы попечения, если это отвечает его интересам. Подобно Англии, акцент делается на усыновлении как основном способе обеспечения постоянного статуса ребенка, предпринимаются все меры для увеличения количества усыновлений. В связи с тем, что воссоединение семей происходит не так часто, а также из-за дефицита замещающих семей национальная система социального обеспечения испытывает трудности, связанные с длительным нахождением детей под временной опекой.
В Германии она основана на предусмотренном Конституцией балансе прав родителей и требований к обеспечению благополучия ребенка. Права родителей пользуются большим уважением. Решение о лишении родительских прав - серьезное вмешательство в дела семьи. Оно допустимо в случае, если после использования всех возможностей сохраняется серьезная угроза безопасности ребенка. В Германии лишить родителей родительских прав гораздо труднее, чем в Англии и США. Здесь гораздо чаще практикуют долгосрочное помещение детей в замещающие семьи и готовы расходовать значительные средства на оказание им адекватной помощи. * * * Cтраны бывшего соцлагеря приступили к реформе уже в XXI веке. В докладе Детского фонда ООН (UNICEF) упоминается о Румынии, достигшей значительных успехов в ликвидации учреждений интернатного типа и развитии современной замещающей заботы о детях. В частности, было закрыто более 50% учреждений, сократилась численность воспитанников школ-интернатов и детских домов. Сегодня в них находятся подростки со специальными образовательными нуждами. По мнению специалистов, темпы реформы в Румынии очень высоки, а создаваемая модель заботы о детях может стать образцом для других стран**.
Быстрыми темпами развиваются альтернативные формы замещающей семейной заботы о сиротах в Белоруссии. Проведенная в июне 2005 года международная конференция в Минске по развитию региональных моделей защиты прав детей продемонстрировала их вариативность и получила высокую оценку иностранных специалистов. Процедура направления ребенка, оставшегося без попечения родителей, в учреждение включает доказательство специалистом органов опеки проработки всех возможностей его семейного устройства. При этом помещение в детский дом рассматривается как крайняя мера. В результате работы по развитию семейных форм устройства в 2004/2005 учебном году на все школы-интернаты Минской области был укомплектован один первый класс. На этот учебный год в Минске вообще не планировалось формиро-вание первых и вторых классов. Как следствие, появляются "лишние" интернатные учреждения, а в некоторых областях - очередь из желающих взять ребенка на воспитание. В республике наблюдается положительная динамика передачи детей в семьи (табл. 1)***.
Таблица 1. Передача воспитанников интернатных учреждений в опекунские, приемные семьи, детские дома семейного типа и на усыновление
Год | Дома ребенка Минздрава | Детские дома Минобразования | Школы-интернаты Минобразования |
 | Сироты | Передано | Сироты | Передано | Сироты | Передано |
1999 | 1030 | 287 (22,06%) | 2750 | 186 (6,45%) | 8690 | 141 (0,6%) |
2003 | 1019 | 535 (44,32%) | 2386 | 385 (15,37%) | 8629 | 360 (4,5%) |
О готовности к проведению реформы заявил Казахстан. В республике проводится ситуационный анализ, продвигается патронат как форма профессиональной замещающей заботы. На заседаниях координационного совета при правительстве обсуждаются цели и стратегия развития семейных форм устройства детей, разрабатываются индикаторы оценки эффективности этой деятельности, принимаются решения о выделении целевых средств.* * * В ряде регионов России также используются инновационные подходы к решению проблемы социального сиротства. Примером целенаправленной работы по раннему выявлению и вмешательству, развитию семейных форм устройства является Новгородская область. Обучение по технологии раннего вмешательства с целью профилактики социального сиротства прошли медицинские работники роддомов, педагоги и другие специалисты. Интенсивно развивается патронат, что приводит к закрытию учреждений.
Руководство Самарской области пересмотрело социальную политику в отношении сирот и отдало приоритет их семейному устройству. За четыре года свыше 4 тыс. детей были переданы на усыновление и в замещающие семьи. На начало 2005 года в учреждениях содержалось 13,5% детей (1763 человек) при среднем показателе по России 30-35%. Под опекой находился 51%, в приемных семьях - 20%; в домах ребенка - 2,4% от общего числа сирот. Средства, высвобождающиеся за счет экономии, направляются на обучение специалистов, открытие реабилитационных центров, издание методической литературы и т.д. Главное - в Самарской области смогли преодолеть межведомственную разобщенность и создали Комитет по делам семьи, материнства и детства, который аккумулирует и распределяет бюджетные средства на решение проблем детства, координируя работу других ведомств. Во всех районах открыты центры помощи семье, занимающиеся, прежде всего, профилактической работой по предотвращению социального сиротства, социальные приюты. Работа организована очень четко: продумано, где ребенок пройдет реабилитацию перед отправкой в приемную семью, как ему будут оказывать помощь специалисты.
В Пермской области на патронат передан 971 ребенок (5% от общего числа сирот). Для сравнения: в Москве на патронатном воспитании находятся 157 детей (1% от общего числа сирот).
Решать проблему вывода детей из учреждений интернатного типа пытаются около 25-ти субъектов РФ. К сожалению, ситуация ухудшилась в связи с принятием в 2003 году ФЗ N131 о местном самоуправлении, а в августе 2004 года - ФЗ N122. Согласно официальному заключению НИИ укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, это "привело к кардинальным и весьма неблагоприятным изменениям в основах законодательного регулирования правового статуса ребенка в России, закрепленного основными федеральными законами "Об основных гарантиях прав ребенка в России", "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и др.". Государство отступило в значительной мере от реализации в национальном законодательстве международно-правового принципа приоритетности защиты прав ребенка, отказавшись от признания государственной политики в интересах детей "приоритетной областью деятельности органов государственной власти РФ" (абз.1, п.2, ст.4 ФЗ N124 "Об основных гарантиях прав ребенка в РФ" от 24.07.98). Из этого закона исключены также положения о "государственной поддержке семьи в целях обеспечения полноценного воспитания детей, защиты их прав, подготовки к полноценной жизни в обществе" (абз.3, п.2 ст.4). Поэтому в большинстве ранее действовавших федеральных законов такое значимое и основанное на нормах Конституции понятие, как "государственная гарантия", заменено модным, но менее значимым понятием "государственная поддержка".
Существенно сокращен объем ранее провозглашенных на федеральном уровне базовых прав детей. Исключено право на приоритетную социальную защиту со стороны государства, значительно сокращен объем прав на образование, труд, охрану здоровья, доступ к учреждениям культуры; дети лишены права бесплатного пользования отдельными видами социальных и правовых услуг.
Также исключена норма о финансировании по повышенным нормативам специальных (коррекционных) образовательных учреждений, классов, групп для детей и подростков с отклонениями в развитии, обеспечивающих их лечение, воспитание и обучение, интеграцию в общество. Это приведет к сокращению количества таких учреждений или их переводу на платную основу. Отменено положение о создании социальных служб, в обязанности которых входила разработка индивидуальной программы реабилитации детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Знаменитый ФЗ N122 отменил такую важнейшую правовую гарантию, "как установление и соблюдение государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей". Это противоречит принципам единства законности и равенства всех детей перед законом вне зависимости от региона проживания, создает предпосылки для дискриминации детей из разных субъектов Федерации, ограничивает возможность контроля государства в сфере защиты детства.
Ответственность за защиту прав ребенка возложена теперь на субъекты Федерации и местную власть. В этих условиях необходима продуманная целевая поддержка одних регионов и стимулирование других для решения проблем социального сиротства.
* Положение детей в Российской Федерации. Итоги социальной политики 1990-х годов и перспективы. - М.: Весь мир, - 2003. - С. 238-299.
** Georgette Mulheir Barry Wilson, Delia Mara Pop, Stefan Darabus. De-Institutionalisation of childrens' services in Romania: a good practice guide. - 2004.
*** Проблемы социального сиротства в цифрах 1990-2003 годы: информационный бюллетень. Минск: Изд-во Минобразования, - 2004.
Статья опубликована в информационном бюллетене "Реформа сиротских учреждений. Деинституционализация: за и против" (сентябрь 2005 года). Издание осуществлено Агентством социальной информации при поддержке Комиссии по демократии Посольства США в РФ. Содержание отражает точку зрения АСИ и не может расцениваться как мнение Посольства США или американского правительства. При использовании информации ссылка на источник обязательна.
 Назад
|
|
